Le Bureau de l’Unédic du 19 février 2025 a examiné et adopté les prévisions financières de l’Assurance chômage pour la période 2025-2027, prenant en compte l'entrée en vigueur de la nouvelle convention d'assurance chômage[1] . La non-compensation partielle des exonérations de cotisations, appelée également « prélèvements de l’État », décidée fin 2023, empêche le régime de se désendetter. De plus, son solde sera dégradé sur chaque année de la période, en raison notamment d’une conjoncture moins favorable. Dans ce contexte, la capacité de l’Assurance chômage à jouer son rôle d’amortisseur économique et social en cas de crise est fragilisée.
Une conjoncture économique défavorable
D’après le dernier Consensus des économistes, la croissance serait faible à court terme, avant de repartir doucement en 2026 (0,7% en 2025, 1,0% en 2026 et 1,2% en 2027).
La baisse de l’inflation se poursuivrait durant les premiers mois de 2025. Elle serait de 1,4% fin 2025 (après 4,9% en moyenne sur 2023 et 2,0 % en 2024), puis 1,7% en 2026 et 1,9% en 2027.
Des destructions d’emplois avant une reprise
En 2025, des destructions d’emploi seront à prévoir, bien que limitées (-49 000). Les créations d’emploi repartiraient lentement en 2026 (+78 000), puis plus significativement en 2027 (+139 000).
Après un pic en 2024, le nombre de chômeurs indemnisés diminuerait jusqu’en 2027 atteignant 2,5 M, du fait de la montée en charge de la réforme gouvernementale de 2023 et d’une conjoncture devenue plus favorable.
Un solde quasi nul jusqu'en 2026
Les recettes du régime stagneront en 2025 et 2026, en raison des 12,05 Md€ de prélèvements de l’État ainsi que de la perte de CSG sur les indépendants (800 M€ en 2026). Les recettes seraient de 45,1 Md€ en 2025, 44,4 Md€ en 2026 et 49,8 Md€ en 2027[1].
Les dépenses du régime, quant à elles, seraient affectées par la dégradation du contexte macroéconomique. Elles atteindraient à 45,3 Md€ en 2025, 44,3 Md€ en 2026 et 43,5 Md€ en 2027.
Les impacts financiers de la nouvelle convention d’assurance chômage seraient encore contenus en 2025 et 2026, avant de contribuer plus significativement au solde financier à hauteur de 800 M€ en 2027.
Dans ce contexte, le solde du régime d’assurance chômage s’établirait à -0,2 Md€ en 2025, +0,2 Md€ en 2026 et +6,3 Md€ en 20272. Hors prélèvements de l’État (et charges d'intérêts associées), le solde de l'Unédic aurait été de 3,4 Md€ en 2025 et 4,5 Md€ en 2026.
Un désendettement paralysé
Depuis 2023, les prélèvements de l'État stoppent le désendettement du régime. Sur la période 2023-2026, les recettes du régime seront ainsi réduites de 12,05 Md€, contraignant l’Unédic à recourir à l’emprunt sur les marchés financiers pour rembourser ses échéances3. Ce recours à l’emprunt représente un coût supplémentaire estimé à 1,0 Md€ entre 2023 et 2027.
Au total, les décisions gouvernementales diminueraient d’environ 13 Md€ les capacités de l’Unédic à rembourser la dette de l’Assurance chômage, alors que le solde positif du régime aurait permis, sans ces décisions, d’absorber les échéances de remboursement.
En tenant compte des prélèvements de l’État et de la surcharge d’intérêts, le montant de la dette de l’Unédic de 2023 serait identique à celui de 2026, à savoir 59,3 Md€. Hors prélèvements de l’État, dans le même contexte économique, la dette de l’Unédic aurait été de 46,7 Md€ fin 2026.
Un rôle d’amortisseur économique et social fragilisé
L’Assurance chômage joue un rôle d’amortisseur économique et social en atténuant, auprès de millions de ménages et d’entreprises, les effets d’une conjoncture économique défavorable et, de manière encore plus massive, d’une crise majeure. La mobilisation de l’Assurance chômage lors de la crise Covid-19, par exemple, représente une dette de plus de 18 Md€ encore portée par le régime à ce jour pour le compte de l’État.
Afin de jouer pleinement ce rôle d’amortisseur, l’Assurance chômage doit se désendetter en période de conjoncture plus favorable pour constituer des réserves et ainsi faire face aux périodes défavorables. La situation actuelle, empêchant le régime de rembourser sa dette, constitue un risque pour la pérennité du régime.
[1] La convention d’assurance chômage du 15 novembre 2024 a été agréée le 19 décembre dernier par le Premier ministre. Cette convention et les textes associés (règlement général et annexes) sont applicables depuis le 1er janvier 2025.
[2] Dans l’hypothèse qu’il n’y aura pas de prélèvements de l’État en 2027. A ce jour, aucune annonce sur le devenir des prélèvements État au-delà de 2026, or cela pourrait affecter sensiblement le montant des recettes de l’Unédic.
[3] La dette a été constituée de telle sorte que les échéances de remboursement annuelles sont d’un montant moyen d’environ 4 Md€ par an. Cet amortissement est cohérent par rapport aux excédents du régime d’Assurance chômage en période de reprise économique. Il permet aussi la maîtrise du risque de liquidité en période de crise.
