L’Assurance chômage s’apprête à traverser une zone de turbulences. Sur le plan macroéconomique, d’abord, les prochaines années s’annoncent plus difficiles que les précédentes : croissance limitée en 2025 (+0,7 %), reprise modérée en 2026 (+1,0 %) avant une croissance de +1,2 % en 2027. Ces anticipations du Consensus des économistes reflètent l’attentisme des agents économiques face aux incertitudes notamment sur le plan politique, mais également l’installation de difficultés économiques.
Dans ce contexte économique dégradé, l’emploi ne connaîtrait pas d’amélioration à brève échéance. Après -1 000 emplois en 2024, une contraction (-49 000) est attendue en 2025, avant que les créations nettes ne repartent à la hausse en 2026 (+78 000) et en 2027 (+139 000).
Des dépenses d'assurance chômage en hausse en 2024 et 2025
L’orientation défavorable de l’emploi devrait tirer vers le haut les effectifs de chômeurs indemnisés, mais cette hausse serait atténuée par la montée en charge de la réforme 2023 de l’Assurance chômage puis de manière plus modeste par la montée en charge de la convention 2024. Le nombre de chômeurs indemnisés s’établirait à 2,7 millions fin 2024, puis 2,6 millions fin 2025, 2,5 millions fin 2026 et 2,5 millions fin 2027.
Les dépenses d’assurance chômage augmenteraient pour atteindre 45,2 Md€ en 2024, puis 45,3 Md€ en 2025. Elles diminueraient en 2026 (44,3 Md€) puis en 2027 (43,5 Md€). Fait notable : les dépenses totales du régime augmentent plus rapidement que les seules dépenses d’indemnisation, notamment en raison de la hausse des sommes allouées au financement de France Travail.
Les recettes du régime auraient dû présenter une trajectoire haussière en raison d’une masse salariale positive, mais des décisions exogènes viendront sensiblement les diminuer. Principalement en cause : les moindres compensations d’exonérations décidées par l’État fin 2023 (« prélèvements État ») pour un total de 12,05 Md€ de 2023 à 2026 et les changements d’assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants, qui diminueraient la part de CSG affectée à l’Assurance chômage de 800 M€ en 2026 (et 400 M€ par an ensuite). En 2024, les recettes devraient ainsi atteindre 45,2 Md€, puis 45,1 Md€ en 2025 et 44,4 Md€ en 2026. Le niveau de recettes attendu en 2027 (49,8 Md€) doit être considéré avec précaution, aucun prélèvement de l’État n’ayant été annoncé pour cette année-là.
Les contraintes sur les recettes, conjuguées à la conjoncture dégradée, paralyseraient le désendettement de l’Unédic engagé depuis la fin des mesures d’urgence contre la crise Covid-19. En 2024, 2025 et 2026, le solde financier serait proche de l’équilibre. En conséquence, le niveau d’endettement serait stable : 59,3 Md€ fin 2024, 59,5 Md€ fin 2025 et 59,3 Md€ fin 2026. Hors prélèvements État, l’endettement aurait pu être réduit à 46,7 Md€ fin 2026.
Un désendettement paralysé
« La situation financière de l'Unédic aujourd'hui résulte bien sûr des éléments conjoncturels mais aussi de ce que l'Etat, pendant toutes les années de carence, a fait supporter à l'Unédic en dépenses, mais aussi en baisses de recettes. Nous subissons une sorte de dérive qui a un impact sur nos prévisions financières », déclare le président de l'Unédic, Jean-Eudes Tesson.
« Le régime d'assurance chômage a été construit sur le principe de la contracyclicité : il doit pouvoir accumuler des réserves financières en conjoncture favorable, pour assurer un rôle d'amortisseur économique et social en période de conjoncture défavorable. Aujourd'hui, le désendettement est complètement paralysé par les ponctions de l'Etat, il y a clairement une fragilisation du régime », souligne Patricia Ferrand, vice-présidente de l'Unédic.
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A propos de cette prévision
Cette prévision intègre les effets financiers de la convention d’assurance chômage du 15 novembre 2024, agréée en décembre 2024 et entrant en vigueur progressivement en 2025.
La prévision financière pour l’année 2027 est empreinte d’une incertitude importante dans la mesure où non seulement elle repose sur une trajectoire de croissance du PIB inscrite sur un horizon lointain mais suppose aussi l’absence d’intervention de l’État en 2027.
L’Unédic retient comme hypothèses de croissance et d’inflation les prévisions du Consensus des économistes, moyenne des prévisions d’une vingtaine d’instituts et banques, publiées chaque mois. La présente prévision repose sur la publication du Consensus des économistes parue le 13 février 2025.
Les effets potentiels de la loi pour le Plein emploi prévoyant une inscription élargie auprès de France Travail en 2025, notamment des bénéficiaires du RSA, ne sont pas intégrés dans cet exercice de prévision.
