Evaluation de la réforme d'assurance chômage 2019-2021

En 2019, le Gouvernement a mis en place une réforme de l'Assurance chômage visant à encourager l'emploi durable, réduire les contrats courts et améliorer la situation financière du régime. Cette réforme comprend 4 axes principaux : une augmentation du nombre d'heures travaillées nécessaires pour ouvrir des droits à l'Assurance chômage, une modification du mode de calcul des allocations, une dégressivité des allocations pour les hauts revenus et une modulation des cotisations patronales en fonction de l'usage des contrats courts via un système de bonus-malus. En parallèle, deux mesures d’élargissement de l’accès à l’Assurance chômage ont été introduites : l’indemnisation des démissions pour reconversion professionnelle (ou ARE pour projet professionnel) et l’allocation pour les travailleurs indépendants (ATI).

L’Unédic a entamé dès 2022 des travaux pour mesurer les effets de ces nouvelles règles d’assurance chômage sur les comportements des demandeurs d’emploi et des entreprises autour des 4 grands axes de la réforme. 

Cette page synthétise les résultats de l’ensemble des travaux spécifiques à chaque axe et qui font l’objet de publications thématiques, citées par la suite. 

• Le durcissement des conditions d’ouverture de droit chômage s’est traduit par un moindre accès à l’indemnisation du chômage, principalement pour les personnes en contrat de courte durée, les plus jeunes et les personnes peu diplômées. 
• Deux mesures ont baissé le niveau mensuel d’allocations et ont influencé l’accès à l’emploi. D’une part, la réforme du mode de calcul de l’allocation (réforme du SJR) réduit le montant d’allocation pour près de 1 million de personnes aux parcours fragmentés, ce qui raccourcit la durée entre la perte d’emploi et le premier emploi retrouvé. Néanmoins, cet effet ne porte que sur l’emploi non durable (contrats de moins de 6 mois) et se fait via des concessions sur la qualité de l’emploi. D’autre part, la mesure de dégressivité, ciblée sur un petit nombre d’allocataires qui percevaient des salaires élevés avant leur période de chômage, a également accéléré l’accès à l’emploi des personnes concernées, et ce d’autant plus que le niveau de dégressivité est élevé. Des travaux supplémentaires seront utiles pour mesurer l’impact de ces deux mesures sur le volume total d’emploi dans l’économie.
• Du côté des mesures concernant les employeurs, le dispositif de bonus-malus semble avoir entraîné une baisse limitée du nombre de séparations mais la mesure présente une architecture complexe qui la rend peu lisible par les employeurs. Elle reste également peu désincitative pour les entreprises ayant les taux de séparation les plus importants. 
• Enfin, les dispositifs d’extension de l’accès à l’Assurance chômage présentent des résultats contrastés : si l’ARE pour projet professionnel monte lentement en puissance, l’ATI ne bénéficie qu’à très peu de personnes.

La réforme d'assurance chômage 2019-2021 évaluée par l'Unédic

Une réforme initiée par le gouvernement en 2019

En juillet 2019, le gouvernement décidait d’une réforme d’assurance chômage par décret. Cette réforme a introduit un certain nombre de modifications dans la réglementation d’assurance chômage. Celles-ci visent à encourager le retour vers l’emploi, en particulier la reprise d’un emploi durable et à améliorer la situation financière du régime d’assurance chômage.

Les modifications consistent en un durcissement des conditions d’ouverture ou de rechargement des droits (Axe 1), une modification du mode de calcul de l’allocation journalière qui réduit le montant versé et allonge la durée d’indemnisation (Axe 2), l’introduction d’une dégressivité des allocations élevées (Axe 3), l’instauration d’un bonus-malus de cotisations pour certains employeurs en fonction de leur recours aux contrats courts (Axe 4), et aussi de nouveaux dispositifs d’accès à l’Assurance chômage pour certains démissionnaires et indépendants. Le Tableau 1 décrit ces mesures, le nombre de personnes impactées ainsi que leurs effets estimés sur les finances du régime d’assurance chômage.

L’entrée en vigueur de la plupart des dispositions de cette réforme a été retardée en raison de la crise sanitaire de 2020-2021. Les dispositions initiales ont été également plusieurs fois modifiées en raison de décisions du Conseil d’État à la suite de recours contentieux de la part de certains partenaires sociaux. Finalement, l’ensemble des règles sont entrées en vigueur progressivement, la dernière en date étant la règle concernant l’ouverture de droits, entrée en vigueur au 1er décembre 2021. 

Le suivi et l’évaluation mis en œuvre par l’Unédic

Le suivi et l’évaluation des effets de la réglementation d’assurance chômage font partie des missions de l’Unédic, ces travaux permettant aux partenaires sociaux de piloter le régime en prenant des décisions éclairées sur les effets des règles mises en œuvre par le passé.

Dès début 2022, plusieurs travaux sur les principaux effets de la réforme 2019-2021 ont été initiés. Ils sont de natures différentes : suivi d’indicateurs clés, analyse économétrique, enquête qualitative et enquête quantitative. Ils visent à obtenir l’analyse la plus exhaustive possible des effets de la réforme.

Parallèlement, la Dares a lancé deux appels à projet de recherche (APR) mi-2022, l’un quantitatif, l’autre qualitatif afin d’évaluer les effets de la réforme 2019-2021. L’Unédic est membre du Comité technique de suivi de ces APR qui visent à évaluer les principaux axes de la réforme. La Dares a également mis en place un Comité d’évaluation de la réforme 2019-2021, constitué de chercheurs et présidé par Rafael Lalive. Ce comité publiera son rapport final le 3 avril 2025.

Les effets de la réforme 2019-2021

Combien de demandeurs d’emploi ont été impactés par la réforme 2019-2021 ?

À la fin du 3e trimestre 2024, la France comptait 6,2 millions de demandeurs d’emploi inscrits à France Travail. Parmi eux, 3,8 millions étaient « allocataires », c’est-à-dire avaient un droit ouvert aux allocations chômage. Sur ces 3,8 millions d’allocataires, 2,6 millions étaient « indemnisés » (c’est-à-dire ont effectivement reçu une allocation) au titre du dernier jour du trimestre. Les allocataires indemnisés sont soit sans activité professionnelle (et perçoivent leur allocation journalière à taux plein) soit exercent une activité professionnelle et peuvent bénéficier du cumul d’une partie de leur allocation avec leurs revenus d’activité.

Aujourd’hui, la très grande majorité des allocataires de l’Assurance chômage (94 % fin 2024) sont soumis à la réforme de 2019-2021, soit 3,3 millions de personnes (Graphique 1). Certains ne le sont pas (6 %) du fait que leur droit ait été ouvert sur des contrats terminés avant l’entrée en vigueur de la réforme. Parmi ces 3,3 millions d’allocataires, on peut considérer qu’environ 1,5 million ont été impactés par la réforme, c’est-à-dire que leurs droits à l’allocation chômage auraient été d’un montant ou d’une durée différents sans la mise en place de cette réforme.

Les populations impactées par les nouvelles conditions d’ouverture de droit (Axe 1) et par le mode de calcul de l’allocation (Axe 2) sont assez proches : on y retrouve les intérimaires et les personnes qui travaillent sur des contrats de courte durée, ainsi qu’une surreprésentation des jeunes et des personnes peu diplômées. Le durcissement des conditions d’ouverture de droit limite l’accès à l’Assurance chômage pour une partie d’entre eux. Pour ceux qui remplissent les conditions d’entrée, la réforme du mode de calcul réduit le montant moyen de leur allocation et allonge la durée de leurs droits.

À l’opposé, les personnes indemnisées à l’issue d’une rupture de CDI (licenciement ou rupture conventionnelle), les diplômés et les cadres sont moins nombreux à être concernés par ces deux mesures, mais le sont davantage par la mesure de dégressivité qui concerne les mieux rémunérés d’entre eux (Axe 3).

Pour approfondir : Suivi statistitique de l'Assurance chômage (PDF)

Modification du mode de calcul de l’allocation : un accès à l’emploi légèrement plus rapide des allocataires aux parcours fragmentés, porté par la reprise de contrats non durables

La modification du mode de calcul de l’allocation (appelée aussi « réforme du SJR ») consiste à baisser le montant de l’allocation journalière et augmenter la durée potentielle d’indemnisation (donc à étaler le versement du droit) pour les allocataires ayant eu, avant d’être au chômage, des périodes de non-emploi entre deux contrats de travail. 

La réforme du SJR a ainsi impacté le niveau d'indemnisation d'environ 1,1 million d'allocataires, touchant particulièrement les travailleurs aux contrats à durée limitée, les jeunes et les moins diplômés. Pour ces personnes aux parcours fragmentés concernées par la réforme, on observe une diminution de l’allocation journalière moyenne de 6 €, c’est-à-dire une baisse de 16 % par rapport au niveau pré-réforme.

La modification du mode de calcul de l'allocation a entrainé une accélération de l’accès à l’emploi des personnes aux parcours fragmentés : la part de ces personnes ayant mis au plus six mois pour retrouver un premier emploi augmente de 4,1 à 6,1 points de pourcentage, passant de 52 % à un taux entre 56 et 58 % selon la méthode d’estimation. Cet effet est néanmoins très largement porté par les contrats courts de moins de six mois, et non par des contrats pérennes. 

Les allocataires aux parcours discontinus déclarent plus souvent faire des concessions sur le choix de leur emploi par rapport aux autres allocataires, du fait de contraintes financières accrues. Ce diagnostic d’ensemble résonne avec les résultats d’entretiens approfondis qui avaient été menés par Amnyos pour l’Unédic en 2022, peu de temps après l’entrée en vigueur de la réforme.

Synthèse : Évaluation du nouveau mode de calcul de l’allocation chômage (PDF)

Document d'étude : Évaluation du nouveau mode de calcul de l’allocation chômage (PDF)

Enquête qualitative : Le vécu des allocataires face au nouveau mode de calcul de l’allocation (PDF)

Dégressivité des allocations : les allocataires concernés reprennent plus vite un emploi salarié 

Pour les personnes avec de hauts niveaux d’allocation et de moins de 57 ans, la dégressivité consiste à réduire l'allocation journalière de 30 % à partir du 7e mois d’indemnisation, sans qu’elle puisse être fixée en-dessous de 92 € (plancher de la dégressivité). Pour les personnes ayant perdu un salaire compris entre 4 900 € et 7 000 € brut mensuel, leur allocation journalière passe ainsi à 92 €. Pour les personnes ayant perdu un salaire supérieur à 7 000 € brut, l’allocation est réduite de 30 %. La mesure concerne donc une population spécifique et restreinte : seulement 3 % de l’ensemble des allocataires dont une majorité d’hommes, de cadres, diplômés du supérieur et arrivés au chômage après une rupture de contrat long.

Pour évaluer les effets de la dégressivité, l’Unédic a mené des travaux d’évaluation économétriques sur données administratives, ainsi qu’une enquête quantitative auprès de 15 000 allocataires concernés par la dégressivité. Ces analyses montrent que baisser le niveau d’allocation des impactés accélère l’accès à l’emploi salarié, et ce d’autant plus que le taux de dégressivité est élevé. Pour les allocataires soumis à une dégressivité de 30 %, la probabilité de reprendre une activité salariée dans les 12 mois suivant la fin de contrat augmente de 13 % (+4,5 points), passant de 34 % à 39 %. Elle augmente de 37 % à 40 % pour les allocataires au plancher (soit une hausse en relatif de 9 % ou +3,2 points). En moyenne, sur l’ensemble des allocataires avec une allocation dégressive, la réforme a entrainé une baisse de 24 jours de la durée sans emploi des allocataires concernés.

Les salariés soumis à la dégressivité réalisent des compromis plus importants que les autres allocataires sur la conciliation avec la vie privée, le trajet entre le domicile et le travail ainsi que le salaire. Ces concessions semblent moins liées à la réforme qu'aux profils des allocataires bénéficiant d'une indemnisation élevée : ces allocataires, disposant précédemment de meilleures conditions d’emploi (du moins en termes de rémunération), peuvent en effet être davantage exposés au fait de ne pas retrouver des conditions au moins similaires.

Enfin, la dégressivité n’a pas d’effet sur la création d’entreprise quel que soit l’horizon étudié notamment car les projets entrepreneuriaux sont très souvent décidés en amont de l’inscription. Elle augmente en revanche la rapidité de sa mise en œuvre.

Synthèse : Évaluation de la dégressivité des allocations les plus élevées (PDF)

Document d'étude : Évaluation de la dégressivité des allocations les plus élevées (PDF)

Conditions d’ouverture de droit : une évaluation encore partielle

Au 1er décembre 2021, les conditions d'ouverture de droit (COD) et de rechargement à l'Assurance chômage se sont durcies : la durée minimale travaillée pour bénéficier d’une indemnisation pour une ouverture de droit est passée de 4 mois travaillés à 6 mois ; celle pour bénéficier d’un rechargement est passée de 1 mois à 6 mois.

On observe un ralentissement du nombre d’ouvertures de droits à l’Assurance chômage, qui pourrait être en partie attribuable à la modification des conditions d’ouverture de droits et plus particulièrement à son effet sur les rechargements, et en partie à la conjoncture et aux autres transformations du marché du travail. Ainsi, par rapport à 2019, l’année 2023 est marquée par une baisse du nombre d’ouvertures de droits à l’Assurance chômage : une diminution de 30 000 entrées par mois, soit -15 %. Cette diminution du nombre d'ouvertures (et des rechargements) de droit est plus marquée pour les jeunes de moins de 25 ans, les peu diplômés et les allocataires ayant perdu un contrat court, et s’accompagne d’une hausse concomitante de la durée moyenne des droits des allocataires.

Des analyses plus approfondies sont nécessaires afin d’évaluer les différents effets possibles de cette mesure sur le recours à l’Assurance chômage ou sur la durée des contrats proposés par les employeurs. Plusieurs travaux qui nécessitent de mobiliser des données sur l’ensemble du marché du travail et non uniquement sur les demandeurs d’emploi sont encore en cours au sein de l’Unédic et de la Dares.

Bonus-malus : le dispositif a joué un rôle limité dans la baisse du nombre de séparations des entreprises

Du côté des employeurs, la réforme 2019-2021 a mis en place un dispositif de bonus-malus sur les cotisations patronales à l'Assurance chômage. Ce dispositif ajuste le taux de cotisation des employeurs en fonction du nombre de fins de contrat suivies d'une inscription à France Travail. Un peu moins de 30 000 entreprises, soit environ 15 % des entreprises françaises de 11 salariés ou plus, sont actuellement concernées par le dispositif. Ces entreprises appartiennent à 7 secteurs d’activité qui ont été sélectionnés du fait de leur recours important aux contrats courts sur la période 2017-2019. Pour ces secteurs, le taux de cotisation chômage varie entre 3 % et 5,05 % du fait de cette modulation.

Dans les secteurs soumis au bonus-malus, on observe une baisse du nombre de séparations entre 2023 et 2024. Cette baisse constatée n’est pas forcément imputable au dispositif. En effet, plusieurs mécanismes à l’œuvre sur le marché du travail pourraient l’expliquer : facteurs économiques et conjoncturels, autres changements réglementaires concernant l’Assurance chômage, etc. Les premières évaluations montrent tout de même que le dispositif a joué un rôle, quoique limité, dans cette baisse. Des travaux plus approfondis sont nécessaires pour confirmer ce résultat. 

Il reste que l’architecture du dispositif présente différentes limites le rendant peu opérant. D’une part, la sélection des secteurs sur la base du taux moyen de séparation peut parfois engendrer des situations inéquitables : en effet, la présence d’un petit nombre d’entreprises tirant la moyenne vers le haut peut conditionner l’entrée dans le dispositif de tout un secteur dont une majorité d’entreprises réalise globalement peu de séparations. Ce phénomène est particulièrement marqué dans le secteur « autres activités spécialisées, scientifiques et techniques ». De plus, dans certains cas, les séparations peuvent engendrer un surcoût élevé (plus de 1 000 € pour une séparation supplémentaire). D’autre part, la surcotisation des entreprises au malus est plafonnée (avec un taux maximal de cotisation de 5,05 %), ce qui diminue les incitations financières à réduire le nombre de séparations pour les employeurs recourant fortement aux contrats courts. Ces entreprises, qui représentent pourtant la majorité des fins de contrats courts en France, sont très au-delà du taux de séparation qui les feraient passer sous le taux plafond et peuvent donc difficilement atteindre un taux de séparation correspondant à un taux de cotisation plus faible. 

Pour approfondir : Réforme 2019-2021 : premiers résultats d'évaluation du bonus-malus (PDF)

Les dispositifs d’extension de l’accès à l’Assurance chômage

Deux dispositifs sont créés par la loi 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel et entrés en vigueur au 1er novembre 2019 afin d'étendre l'accès à l'Assurance chômage.

Le premier dispositif, l'ARE pour projet professionnel, également appelé démission-reconversion, permet aux démissionnaires de bénéficier sous certaines conditions d'une allocation chômage lorsqu’ils poursuivent un projet de reconversion, dans l’objectif de favoriser la mobilité professionnelle. La montée en charge de la mesure s'est faite progressivement : fin 2023, 25 500 allocataires en bénéficient. La plupart l'utilise pour créer une entreprise et les profils de ces allocataires diffèrent de ceux de l'ARE : ils sont plus diplômés, plus souvent des cadres et d'un âge intermédiaire.

Pour approfondir : La démission pour projet professionnel - décembre 2024

Le second dispositif, l'allocation des travailleurs indépendants (ATI), permet aux travailleurs non-salariés de bénéficier d'une allocation à hauteur de 800 € par mois pendant 6 mois à la suite d’une cessation d'activité. Cette mesure compte très peu de bénéficiaires : en 2023, seul 600 allocataires sont indemnisés au titre de l'ATI. Un rapport d’information sur la loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante (loi API) est en cours et permettra notamment d’apporter des éléments complémentaires sur ce dispositif.