Le retour aux excédents pour l'Assurance chômage, confirmé par les prévisions financières de l'Unédic publiées début juin, intervient dans un contexte d'endettement élevé. En effet, la crise de la Covid-19 a laissé des traces profondes dans les finances du régime, en particulier l'activité partielle, qui a engendré 11,7 Md€ de dépenses et 3 Md€ de baisse de recettes liées au manque à gagner entre 2020 et 2022.
Pour soutenir le régime d'assurance chômage, le Conseil d'administration du 28 janvier 2021 a approuvé l'augmentation de la taille du programme obligataire de long terme à 60 Md€, contre 50 Md€ fin 2020 et 34 Md€ fin 2019.
En 2021, l'Unédic a émis huit emprunts sur les marchés financiers pour un montant total de 12,5 Md€, dont 10 Md€ sous la forme de Social Bond.
Ce programme de financement est à mettre en perspective avec l'historique de l'Unédic sur les marchés financiers. Bien moindres que pour l'année 2020, les émissions de dette de moyen et long termes en 2021 restent à un niveau très élevé dans l'histoire du régime.
Cette hausse soudaine de l'endettement du régime a permis d'assurer la continuité du paiement des dispositifs classiques d'Assurance chômage et des mesures d'urgence, des besoins que les ressources du régime -issues des cotisations salariales et des revenus d'activité- n'auraient pas pu couvrir à cet instant. L'Unédic a pu répondre grâce à trois programmes de financement.
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Les outils de financement de l'Unédic
L'Unédic réalise son financement en utilisant trois programmes d'émission de dette en euros et à taux fixe.
- Le programme NEU CP (Negotiable EUropean Commercial Paper) : titre de créance négociable (TCN) de court terme (un an maximum), il permet la couverture des besoins de trésorerie à court terme. Après une période de forte sollicitation au deuxième trimestre 2020, l'activité sur ce programme a diminué, restant cependant supérieure à ce qu'elle était avant crise, avec des émissions réalisées quasi quotidiennement afin d'assurer la liquidité des titres et la couverture des besoins de trésorerie de l'Unédic.
- Le programme NEU MTN (Negociable EUropean Medium Term Note) : TCN de moyen terme flexible, il est un complément aux autres programmes de financement. Le programme a été utilisé en mai 2020 pour réaliser la première émission sociale – Social Bond – de l'Unédic. Il n'a pas été sollicité en 2021 et ne devrait pas l'être en 2022.
- Le programme EMTN (Euro Medium Term Note) : financement de la dette de l'Assurance chômage permettant la couverture des déficits prévisionnels et le refinancement des emprunts obligataires. Les emprunts obligataires sont réservés aux maturités de long terme (maximum 15 ans) et nécessitent la garantie explicite de l'Etat. Cette garantie est autorisée par un article en lois de finances et les émissions obligataires peuvent être réalisées après la publication d'un arrêté du ministre chargé des Finances.
L'endettement brut du régime, qui s'élevait à près de 41 Md€ fin 2019, est désormais proche de 68 Md€ fin 2021 (la dette nette s'établissait alors à 63,6 Md€, l'Unédic disposant fin 2021 de 4,1 Md€ de trésorerie pour anticiper son besoin de décaissement de très court terme).
Un coût de la dette de l'Assurance chômage maîtrisé
Compte tenu du modèle de gestion contracyclique de l'Assurance chômage, la dette de l'Unédic se constitue lorsque la situation conjoncturelle est dégradée. Au cours des dernières années, le niveau particulièrement favorable des taux d'intérêt des emprunts de l'Unédic s'explique par la mise en place de politiques monétaires de taux bas par la Banque centrale européenne et par la capacité des partenaires sociaux à mettre en place une stratégie de financement lisible par les investisseurs.
Cette stratégie de financement mise en œuvre entre 2009 et 2021 permettra de maintenir une charge d'intérêt basse, à condition que les excédents de gestion permettent le remboursement de cette dette peu coûteuse. Dans le cas contraire, une remontée des taux d'intérêt couplée à un recours important aux marchés financiers augmentera sensiblement la charge des intérêts, ce qui limitera la capacité des gestionnaires du régime à financer les dispositifs de retour à l'emploi.
Aujourd'hui, le taux d'intérêt moyen de l'ensemble des outils de financement s'établit à moins de 0,5%.
Afin de maîtriser le refinancement des emprunts en période de déficit, deux risques identifiés sont maîtrisés :
- en répartissant les encours sur toutes les années de l'échéancier de remboursement de la dette de l'Unédic (dont la maturité maximum à l'émission est fixée à 15 ans maximum depuis 2017), le montant de chaque émission ne dépasse pas 4 Md€ pour maîtriser le risque de refinancement ;
- en profitant de l'environnement de taux bas pour émettre à taux fixe sur des maturités longues, le risque de taux est sécurisé par les excédents de gestion, qui permettent de rembourser les emprunts arrivant à échéance sans avoir à renouveler une part significative de la dette à un taux d'intérêt plus élevé.
L'ampleur du choc économique de la crise Covid-19 a bouleversé la situation financière du régime. L'encours de dette moyen et long terme (programmes NEU MTN et EMTN) de l'Unédic a augmenté de manière substantielle, passant de 35 Md€ fin 2019 à 60 Md€ fin 2021.
Malgré l'amplitude de ce choc sur les finances de l'Unédic, le risque de refinancement reste aujourd'hui maîtrisé, grâce à une durée de vie moyenne pondérée de la dette moyen et long terme qui s'établit à près de 7 ans, et grâce aux prévisions d'excédents de gestion qui limitent le besoin de financement de l'Assurance chômage dans les années à venir.
L'environnement de hausse forte et rapide des taux d'intérêt appelle toutefois à la vigilance des gestionnaires du régime.
Une stratégie financière qui s'adapte à une conjoncture incertaine
«Quelle que soit la situation économique, l'Unédic s'adapte toujours, grâce à son élasticité. Au second semestre 2021, nous avons pu maîtriser notre endettement, en ajustant nos besoins de financement de façon très réactive, grâce à nos trois prévisions financières annuelles. À cette agilité s'est ajoutée notre compréhension fine du marché du travail. Nous sommes un observateur actif, et c'est nécessaire pour gérer le régime», notait Christophe Valentie, directeur général de l'Unédic dans le Rapport d'activité 2021, paru en mars dernier.
Alors que l'année 2022 devait s'inscrire dans la continuité de 2021 avec une poursuite de la reprise économique, la guerre en Ukraine depuis le 24 février, ainsi que la reprise épidémique liée à la Covid-19 (confinements stricts en Asie), ont engendré des pressions inflationnistes à travers le monde. Face à cette hausse généralisée des prix, les banques centrales mettent peu à peu fin aux politiques monétaires de taux bas mises en place pour faire face à la crise. La Banque centrale européenne a en effet annoncé le 21 juillet qu'elle augmentait ses taux directeurs de 50 points de base (soit 0,50%), entérinant donc la fin des taux négatifs en Europe. Il s'agit par ailleurs de la première hausse de taux en Europe depuis 2011.
Cet ensemble de bouleversements de l'économie mondiale crée des incertitudes sur les finances de l'Assurance chômage dans les mois et années à venir. Après une année 2020 où le régime d'assurance chômage a vu son solde financier se dégrader de 17,4 Md€, les prévisions financières publiées en juin 2022 prévoient une dégradation de 9,3 Md€ en 2021, puis un retour aux excédents à partir de 2022 (+2,5 Md€ en 2022, +3,1 Md€ en 2023 et +4,2 Md€ en 2024).
La reprise économique du second semestre de l'année 2021 ainsi que la bonne tenue du marché du travail en France au premier semestre 2022 – malgré les incertitudes liées au contexte géopolitique, économique et sanitaire – engendrent une diminution du besoin réel de financement de l'Unédic pour l'année 2022. En effet, toujours selon les dernières prévisions financières, ce besoin s'élèverait à 1,6 Md€, après prise en compte des remboursements d'emprunts moyen et long terme arrivant à échéance (4,1 Md€).
En conséquence de ces moindres besoins pour l'année 2022, une seule émission obligataire (EMTN) a été réalisée le 10 mai au format Social Bond pour un montant de 1 Md€. Cette émission s'est placée dans de bonnes conditions, grâce à une forte demande de la part d'investisseurs de bonne qualité.
En lien avec le Parlement et les ministères, l'Unédic accompagne cette amélioration des comptes et réaffirme son engagement dans un pilotage performant, garant de la continuité des missions de l'Assurance chômage face aux incertitudes.
Pour aller plus loin : Notre page destinée aux investisseurs (en anglais)
Une stratégie financière qui s'adapte à une conjoncture incertaine
«Quelle que soit la situation économique, l'Unédic s'adapte toujours, grâce à son élasticité. Au second semestre 2021, nous avons pu maîtriser notre endettement, en ajustant nos besoins de financement de façon très réactive, grâce à nos trois prévisions financières annuelles. À cette agilité s'est ajoutée notre compréhension fine du marché du travail. Nous sommes un observateur actif, et c'est nécessaire pour gérer le régime», notait Christophe Valentie, directeur général de l'Unédic dans le Rapport d'activité 2021, paru en mars dernier.
Alors que l'année 2022 devait s'inscrire dans la continuité de 2021 avec une poursuite de la reprise économique, la guerre en Ukraine depuis le 24 février, ainsi que la reprise épidémique liée à la Covid-19 (confinements stricts en Asie), ont engendré des pressions inflationnistes à travers le monde. Face à cette hausse généralisée des prix, les banques centrales mettent peu à peu fin aux politiques monétaires de taux bas mises en place pour faire face à la crise. La Banque centrale européenne a en effet annoncé le 21 juillet qu'elle augmentait ses taux directeurs de 50 points de base (soit 0,50%), entérinant donc la fin des taux négatifs en Europe. Il s'agit par ailleurs de la première hausse de taux en Europe depuis 2011.
Cet ensemble de bouleversements de l'économie mondiale crée des incertitudes sur les finances de l'Assurance chômage dans les mois et années à venir. Après une année 2020 où le régime d'assurance chômage a vu son solde financier se dégrader de 17,4 Md€, les prévisions financières publiées en juin 2022 prévoient une dégradation de 9,3 Md€ en 2021, puis un retour aux excédents à partir de 2022 (+2,5 Md€ en 2022, +3,1 Md€ en 2023 et +4,2 Md€ en 2024).
La reprise économique du second semestre de l'année 2021 ainsi que la bonne tenue du marché du travail en France au premier semestre 2022 – malgré les incertitudes liées au contexte géopolitique, économique et sanitaire – engendrent une diminution du besoin réel de financement de l'Unédic pour l'année 2022. En effet, toujours selon les dernières prévisions financières, ce besoin s'élèverait à 1,6 Md€, après prise en compte des remboursements d'emprunts moyen et long terme arrivant à échéance (4,1 Md€).
En conséquence de ces moindres besoins pour l'année 2022, une seule émission obligataire (EMTN) a été réalisée le 10 mai au format Social Bond pour un montant de 1 Md€. Cette émission s'est placée dans de bonnes conditions, grâce à une forte demande de la part d'investisseurs de bonne qualité.
En lien avec le Parlement et les ministères, l'Unédic accompagne cette amélioration des comptes et réaffirme son engagement dans un pilotage performant, garant de la continuité des missions de l'Assurance chômage face aux incertitudes.
Pour aller plus loin : Notre page destinée aux investisseurs (en anglais)
