Cette amélioration de la trajectoire financière légitime le pilotage de moyen terme de l'Assurance chômage mis en place par les partenaires sociaux : avec les décisions de la convention d'assurance chômage d'avril 2017, l'équilibre financier retrouve un lien fort avec le cycle économique.
La dette de l'Unédic représentera à son maximum 11 mois de recettes. En tenant compte des réformes engagées tant au niveau national qu'européen, ce ratio pourrait se réduire de près d'1 mois chaque année tant que l'économie française restera dynamique. Le désendettement pourrait donc être significatif si cette phase de croissance est suffisamment longue.
Le rapport apporte enfin des éclairages sur les travaux menés par l'Unédic sur les contrats courts pour documenter les négociations de branche visant à modérer leur usage d'une part, les réflexions en cours sur le cumul allocation-revenu d'activité d'autre part.
Un retour aux excédents dû au dynamisme de l'économie et aux décisions négociées en 2017 par les partenaires sociaux
Ces prévisions financières de l'Unédic tiennent compte des seules politiques publiques ayant fait l'objet de décisions à ce jour. Les conséquences possibles des réformes engagées tant au niveau national qu'européen ne sont donc pas prises en compte dans la prévision et sont analysées dans une seconde partie du rapport consacrée aux perspectives de moyen terme.
Après un déficit de 3,4 Mds€ constaté en 2017, l'équilibre financier de l'Assurance chômage se rétablirait progressivement pour dégager un excédent de 3,6 Mds€ en 2021. L'équilibre serait atteint dès 2019. Cette évolution illustre l'extrême sensibilité de l'équilibre financier aux variations de la conjoncture économique, en négatif comme en positif.
Les finances de l'#Assurancechômage devraient considérablement s'améliorer dans les années à venir. Un retour aux excédents dû au dynamisme de l'économie et aux décisions négociées en 2017 par les partenaires sociaux. pic.twitter.com/eCQNijN9yt
— Unédic (@unedic) June 13, 2018
La dette atteindrait son maximum fin 2019 (35 Mds€) puis redescendrait à 29,8 Mds€ en 2021.
La dette de l'#assurancechômage atteindrait son maximum en 2019, avant de diminuer de 5,2 Mds d'€ sur 2020-2021. pic.twitter.com/e8AzvZ2HUf
— Unédic (@unedic) June 13, 2018
Après une année 2017 très dynamique, la croissance se poursuivrait jusqu'en 2021 mais à un rythme plus modéré. Les créations d'emplois affiliés au régime continueraient malgré ce ralentissement et malgré le moindre effet des politiques publiques de l'emploi. L'inflation tirerait les salaires à la hausse. En parallèle, le nombre de chômeurs indemnisés, qui avait commencé à baisser fin 2017, diminuerait de façon nette jusqu'en 2021.
L'amélioration du résultat annuel de l'Unédic est aussi portée par les décisions des partenaires sociaux. La convention d'assurance chômage d'avril 2017, en vigueur depuis octobre de l'année dernière, permettrait, au terme de sa montée en charge, des économies de l'ordre de 930 M€ par an. Sans ces décisions, en 2021, la dette de l'Assurance chômage aurait été alourdie d'environ 2,7 Mds€.
L'ampleur du désendettement dépendra de la mise en œuvre des réformes en cours aux niveaux national et européen et de la durée de l'embellie économique
Depuis 2009, les partenaires sociaux assument que l'Assurance chômage soit en déficit et que sa dette augmente, pour que le régime joue pleinement son rôle de stabilisateur social et économique face à la crise. Pour fonctionner, ce pilotage de moyen terme nécessite que les déficits des années de crise soient compensés par les excédents des années de croissance, à la faveur de la forte relation entre l'état de l'économie et le solde du régime.
Pour assurer la pérennité financière de l'Assurance chômage, il est donc nécessaire que les excédents dégagés à partir de 2020 soient alloués au désendettement du régime.
Sur le moyen terme, un désendettement quasi-total est possible, sous réserve d'une phase suffisamment longue et conséquente de croissance de l'économie permettant de compenser l'ensemble des déficits passés et la persistance d'un solde structurel négatif. Ce désendettement suppose cependant que les ressources de l'Assurance chômage restent corrélées au niveau de la masse salariale.
En effet, avec les nouvelles mesures discutées par l'Etat français et par l'Europe, le solde structurel pourrait rester légèrement négatif et représenter environ -0,1 mois de recettes. Le déficit structurel de 1,5 Md€ constaté sur la période 2010-2017 a été réduit de 930 M€ par la convention 2017. Avec les évolutions réglementaires en discussion, il pourrait baisser à nouveau pour se situer entre 210 et 560 M€.
- Les évolutions règlementaires sur l'Assurance chômage prévues par le projet de loi « pour la liberté de choisir son avenir professionnel », et dont l'impact peut être estimé, génèreraient un surcoût de 280 à 570 M€ en régime de croisière.
- A l'inverse, la révision des règles communautaires concernant l'indemnisation des demandeurs d'emploi en mobilité (dont les travailleurs transfrontaliers au chômage), en cours de discussion, génèreraient des économies de 580 M€ à 640 M€ par an.
Évolution du solde structurel avec les réformes en cours
Par ailleurs, l'enseignement des périodes passées montre qu'une conjoncture favorable permet de résorber chaque année l'équivalent d'1 mois de recettes d'assurance chômage, du fait des excédents générés. Or les périodes de croissance des dernières décennies ont duré au minimum 5 ans (1970-1974, 1988-1992), et au maximum 10 ans (1999 à 2008).
La dette, qui atteindra l'équivalent de 11 mois de recettes fin 2019, pourrait donc être réduite chaque année de croissance dynamique de l'équivalent de 0,9 mois de recettes. À l'issue d'une période d'excédents de 5 ans, elle serait réduite à 6,5 mois de recettes. Après 10 ans d'excédents, elle ne représenterait plus que 2 mois de recettes, soit le niveau qu'elle avait en 2008.
Les scénarios de résorption de la dette
Les prévisions financières de l'Assurance chômage : mode d'emploi
Trois fois par an, l'Unédic réalise des prévisions financières pour anticiper les dépenses et recettes de l'Assurance chômage, afin d'organiser le paiement continu des allocations et des dépenses de l'Assurance chômage. Ces prévisions tiennent compte des informations et des hypothèses macroéconomiques connues à la date de l'actualisation des prévisions. Une fois par an, ces prévisions sont réalisées à horizon de 3 ans pour les « Perspectives financières », qui sont remises au Parlement et au gouvernement. Elles sont enrichies d'analyses approfondissant la compréhension des différents déterminants du solde financier de l'Assurance chômage.
